《高等教育法》学生事务条款的订立与完善——以台湾地区《大学法》为借鉴

《高等教育法》学生事务条款的订立与完善

           ——以台湾地区《大学法》为借鉴

鲍嵘

载于《教育发展研究》2011年第7期

摘要:当前《高等教育法》部分条款修正的讨论,可以推动修法从全景式评议向修订草案的具体提出迈进。台湾地区《大学法》学生事务专章对大学招生权、大学学籍管理权、学生学习权与申诉权等权力授予明确、规制清晰、程序与实体并重,可供大陆修法借鉴。笔者认为,《高等教育法》应该设学生事务专章,该章条款的订立乃至整部法律的修订,可以从明晰立法宗旨,加强立法规范,重视公众参与三方面着力。

关键词:《高等教育法》;学生事务;立法规范

 1998年颁布的《高等教育法》是我国继《学位条例》、《义务教育法》、《教师法》、《教育法》后的第五部教育法律。由于我国教育法律体系建设起步较迟,加之其时依法治教、依法行政远未成为社会、政府与高校普遍崇尚的风气,《高等教育法》不免先天不足,因此自其颁行后,相关的讨论没有中断过。[1] [2] [3]近年来,每年两会都有代表提议修订《高等教育法》,以适应高等教育改革与社会发展之需;更有学者指出,大学章程如果要成为高校办学的“大宪章”,修订《高等教育法》是当务之急[4]。而自《行政诉讼法》颁行以来,对高校学籍管理、学位授予等行政权力的司法审查,也在多起学生维权诉讼的推动下有所加强,从而对《高等教育法》实施的针对性、可诉性与操作性提出了要求。为回应教育改革与司法实践之需,修订包括《学位条例》、《高等教育法》在内的高等教育法律,健全高等教育法律法规体系已成为社会共识。

《高等教育法》的修订与完善,相关研究者认为可以通过《高等教育法》局部章节条款修正入手,推动全景式评议向修订草案的具体提出方向发展。考虑到近年学生与高校之间的争讼裁定已经成为高等教育法制建设的一个重要动力,以及学生作为行政相对人的权益保护问题凸显《高等教育法》的行政法性质,引发人们对《高等教育法》应有立法宗旨与立法精神的深入思考,本文将对两岸高等教育法律中的学生事务条款的具体内容进行比较,分析台湾《大学法》中学生事务条款可资大陆修法借鉴之处[5],并提出《高等教育法》学生事务条款修正的着力点与原则。

一、两岸教育法律学生事务条款内容与排序的比较

台湾地区颁行有《教育基本法》、《教育部组织法》、《大学法》、《教育经费编列与管理法》等教育法律,其中高等教育法律有《大学法》、《学位授予法》和《专科学校法》。《大学法》中的“大学”指的是“授予学士学位以上学位之高等教育机构”,而对“大学”之外的第三级教育(高等职业教育)则有《专科学校法》规制。《大学法》第五章为“学生事务”专章,共十三条,分别就入学资格、招生考试、修业年限、学籍管理、申诉制度与学费收取等事项进行规范或授权。大陆《高等教育法》直接关涉学生事务的条款共九条,“高等教育基本制度”一章中有两条,分别规定修业年限与入学资格;“高等学校的学生”一章有七条,分别规定学生义务、学费缴纳、奖贷学金设立、勤工俭学、校内学生团体管理等。通过下表可以清楚地看出两岸高等教育法律学生事务条款在内容与排序方面的差异。

《高等教育法》与《大学法》学生事务条款内容与排序对照

 

《高等教育法》

《大学法》

1

修业年限(第十七条)

入学资格(第二十三条)

2

入学资格(第十八条)

招生考试授权及规制(第二十四条)

特殊身份学生招考规制(第二十五条)

3

培养目标(第五十三条)

修业年限(第二十六条)

4

缴纳学费(第五十四条)

学位授予(第二十七条)

5

设立奖贷学金(第五十五条)

学籍管理权限(第二十八条)

6

大学生参加社会服务和勤工俭学(第五十六条)

国内外大学修读学位认定办法

(第二十九条)

7

学生团体(第五十七条)

“远距教学”学分认定办法(第二十条)“推广教育”学位授予办法(第十一条)

8

准予毕业的条件(第五十八条)

授权大学订定“学则”及奖惩规定(第三十二条)

9

就业指导(第五十九条)

学生会与申诉制度(第三十三条)

10

 

学生团体保险办理办法(第三十四条)

11

 

学费规制与政府提供“就学贷款”的责任义务(第三十五条)

通过两岸法律相关条款的比较,可以发现《高等教育法》存在有待改进之处。从内容上看,大陆《高等教育法》遗漏了关涉学生权益的四大重要内容:一是招生考试的规制;二是学籍管理权限规制;三是学生申诉制度;四是提供助学贷款的责任规制。在以上四个方面,高校、政府有哪些行政权力,又有什么限制,还有什么责任与义务,具体程序如何,《高等教育法》没有详细说明。从逻辑上看,学生先有入学以及入学考试权益问题,后有修业和学籍权益问题,再有学分认定、学位授予等后续权益问题。现行《高等教育法》都把学生“应当按照国家规定缴纳学费”放在突出位置,未提高校收取学费有何规限,同时在学籍管理授权与规制尚缺情况下,制定毕业与就业的条款,显然是逻辑失当,影响立法的规范性与严谨性。

二、台湾地区的经验:在授权与限权之间保障学生权益

从近年学生与高校争讼的裁决实际看,大陆现行《高等教育法》存在针对性操作性不强、可诉性弱的不足,导致学生维权意识差、权益一旦受到侵害司法救济或行政救济难以进入的状况。但从多年的司法实务看,学生权益维护与高校自治权以及学术品质维护之间,其实是一种微妙而复杂的平衡关系。台湾地区就曾有台北行政高等法院判定“二一退学”违法的案例,该判决引起较大的社会争议,争论焦点集中在以下几方面:学生有二分之一课程挂科,大学仍无给予退学的处置权力,学术品质该如何维护?大学自治该如何落实?学生“受大学教育的权利”与“受基础教育的权利”又是否对等地要受宪法的保护?等等。单从这一案例可知微妙平衡其实常常处于失衡状态,这就对相关立法提出了苛刻的要求,无善法可依,司法审查、行政监督与社会监督的可能性与可行性堪忧。在这种情况下,台湾地区《大学法》为适应环境变迁与社会要求建立的修法机制。台湾现行《大学法》于1948年由国民政府颁行,1970年代后基本上每十年有一次幅度不等的修订。2003年为配合《行政程序法》公布实施做了较大幅度的修订与增订。此后在2005年的修订中,又把大学招生考试规制纳入法律。《大学法》平衡学生权益与大学自治权利的可取之处在于授权与限权并行,即对大学招生权、学籍管理权、学生学习权和参与校务管理权等权力授予明确、规制清晰、程序与实体并重。

以对大学自主招生权为例,《大学法》第二十四条明确授予大学单独或联合招生权,但是“其招生(包括考试)方式、名额、考生身份认定、利益回避、成绩复查、考生申诉处理程序及其他应遵行事项之规定”均应由大学“拟订”报“教育部”“核定”后实施。第二十五条规定特殊身份学生(具体如重大灾害地区学生、学科竞赛成绩优良学生、运动成绩优良学生、退伍军人、侨生等)招考及入学办法,只有“教育部”才有权力“拟订”,部分更特殊情况需要“教育部”“拟订”后报请“行政院”“核定”。

在学籍管理方面,《大学法》第二十八条规定,“大学学生修读本校或他校辅系、双主修、学程、跨校选修课程、保留入学资格、转学、转系(组)所、转学程、休学、退学、开除学籍、成绩考核、学分抵免与暑期修课,国外学历之采认、服兵役与出国”学籍处理、双重学籍以及其他与学籍有关事项,“由大学列入学则,报教育部备查”。这条规定表明,学籍管理办法由大学内部规范性文件明定,无需“教育部”“核定”,但必须报“教育部”备查,“教育部”保留一定的实质性和程序性审查的权力。

《大学法》第三十三条关于大学生参与校务会议的规定体现了实体与程序并重的立法思想。该条款第一项规定,由选举产生的学生代表出席“与其学业,生活及订定奖惩有关规章之会议”,“学生出席校务会议之代表比例不得少于会议成员总额十分之一”,具体办法授权大学通过“组织规程”明定。该条款第三项规定,大学应该建立学生申诉制度,“受理学生、学生会及其他相关学生自治组织不服学校之惩处或其他措施及决议之事件”,“以保障学生权益”。

大学权力明确了,规制也就明确了,行政监督与司法审查因而有了法律依据与法律授权,学生权益受到损害时的救济成为可能。相比之下,《高等教育法》存在的问题是,既无对大学权力及其范围的明确清晰授权,又无对大学权力有力规制,这在一定的程度上造成大学一方面没有什么自主权,另一方面在招生、收费、学籍管理、学位授予等关涉学生基本权益方面却又有许多不受规制的法外治权。

三、修订与完善《高等教育法》学生事务条款的基本原则

2011年是中国特色法律体系建成元年,在过去的数十年里法制建设有了长足进步,但这也就意味着今后国家将面临更为繁重的立法与修法任务。一方面高等教育改革与司法实践发展亟需《高等教育法》的修订与完善;另一方面,等待立法机关排进立法或修法议程的法律案不在少数。因此修订《高等教育法》的时间仍未可知。此时,教育法学与行政规制学在加强高等教育法律法理研究的同时,可就修法办法提出原则性建议或修法草案。本文就《高等教育法》学生事务条款的修订与完善,尝试提出以下三方面的着力点和原则:

1.厘清高等教育领域基础法权关系,弘扬“有权力必有规制”、“有权利必有救济”的立法精神与立法宗旨

高等教育领域充斥着权力扩张与权利维护的抗衡,国家对高校的行政管制权务与高校的自主权利、高校内部的行政权力与学术权力、学校管理权力与学生权利,这三对矛盾时而交织混杂,时而某一方面突兀特立,高等教育领域法权关系之间的制衡呈现异常复杂的样态。就学生事务管理和学生权益保障的角度看,高校是学生事务管理的行政主体,学生是接受行政管理的行政相对人;前者拥有行政权力,后者拥有由《宪法》和《教育法》赋予的受教育权利和学习权利。然而现行《高等教育法》一方面在高校管理学生事务的行政权力方面授权不够;一方面虽有部分授权却无明确的规限,这就使得行政管理权力与学生权利关系的制衡自成文法开始就面临困难。修订《高等教育法》学生事务条款,应对高校管理权能范围,程序条件和约束尽可能祥尽,高校行使行政管理权的手续、步骤、方式、顺序和时限等规范要尽可能明确,至少应要求高校在内部规范性文件中呈现。至于课程成绩评定、学位论文评审以及学位授予等关涉学术权力方面,因司法和行政救济途径未必有能力做实质性审查,可在一定程度保留通过程序审查加以救济的切入口。

有研究者指出,在职能主义政府组织结构和立法权行政化、部门化框架下,我国的行政法制发展始终带有行政主导的色彩,导致许多行政部门通过“法制建设”使职能与权力合法化、最大化。许多立法对行政权能规定比较充分,对权能活动的程序条件和约束则尽可能简化甚至虚化,这些法律强调对社会与民众的管理与约束,却与行政法约束行政权力的立法宗旨背道而驰,体现出固有的“管理法”思维模式。[6]由教育行政部门主导的教育行政法制,体现的也是教育部如何管住高校的“管理法”逻辑。在“管理法”思维模式影响下,高校并没有得到应有的自主办学,保留在教育部手中的权力在程序条件与约束上面要有所突破更加不易,涉及学生重大权益的行政权力规制被简化虚化也就不足为奇了。要改变这一状况,行政主管部门放权仍然是前提条件之一,放权之后法律从实体与程序两方面加以规制,方体现法律的严肃性。

2.加强立法规范,重视法律法规配备和体系建设

所谓“立法规范”有三层含义,第一层含义是法律文本的用语、体例、结构明确、简洁与严谨;第二层含义是教育法律的制定符合行政法的基本原则,体现行政法以“司法权”约束“行政权”的立法宗旨与立法精神,具体来说就是符合依法行政原则、法律保留原则、信赖保护原则、比例原则、程序正当原则与行政公开原则;第三层含义是,法律与行政法规、行政规章、规范性文件之间位阶层次分明、效力等级清晰,实体法与程序法相互配套,教育法律与教育政策、教育改革实践相协调,即形成健全的法律法规体系,这是教育法制建设的理想状态,也是立法修法规范化的最高目标。就第一层次的立法规范而言,《高等教育法》应该有“学生事务”专章,把所有关涉学生权益的行政管理权能及其限制列入其中,条文应该具体而有条理,避免抽象、繁复和含糊的表述。例如现行《高等教育法》第五十三条要求学生“尊敬师长、刻苦学习、增强体质,树立爱国主义、集体主义和社会主义思想,努力学习马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论,具有良好的思想品德,掌握较高的科学文化知识和专业技能”,实质是教育目标与人才培养目标的宣示,可在修改之后并入总则部分。又如第五十五条关于奖学金、贷学金和助学金设立办法,应该对其加以修改,首先应该明确高校收费上限以及如何规范,其次应该明确协助学生办理助学贷款是政府的责任,授权教育部制定具体办法。就第二层次的规范性来说,学生入学、高校招生考试、学籍管理、学生申诉制度与参与校务管理等关涉学生毕业和获得学位权益的重大事项,应该成为法律位阶的条款列入《高等教育法》学生事务专章,从而符合法律保留原则。特殊身份学生招考有加分政策,是关涉公平与公正的重大事项,加分条件与办法应该收归教育部制定,并且列入法律,对其程序和条件予以明确。至于就业指导、学生勤工俭学与社会服务等职责权益无需进入法律加以规制和保障,由高校内部规范性文件规定管理办法即可,因此相关条款可以删除。第三层次的“立法规范”意在提醒人们高等教育活动法权关系复杂,因此作为高位阶法律的《高等教育法》应该明晰哪部分权力可以授权大学并由大学内部规范性文件确定,哪部分权力行使规则必须报行政主管部门备查或核定实施,哪部分权力仅保留给教育部乃至国务院层级来行使。只有得到《高等教育法》等法律的授权,教育部、地方政府、高校的权能才可能有法可依与依法行政。最后,法律之间的配合不应被忽略,《学位条例》等法律的修订也应该进入议程。

3.修法过程公众参与,修法进程与资讯公开化

2009年发布的纲领性文件《国家中长期教育改革与发展纲要(2010-2020)》有数千名专家与各方人士参与调研,2.3万人次参与座谈和研讨,文本约进行40轮修改,为公众广泛参与法规政策制定起了一个好头。但法律法规和政策制定的公众参与机制要真正健全起来并不容易。台湾学者在反思台湾教育法制时,着重指出台湾教育立法过程存在参与人员不够多元化、资讯不够公开的问题。例如法案制定或修订之前,教育行政部门为避免外界质疑,常常不愿公开法案内容,以致外界无法对法案提出适当意见;又如学术专业团体对立法的影响力不大,常常在法案颁布后才开研讨会深入研究与探讨,这时就算发现法案有疏漏,也已经错过草案拟定的时间窗口。[7]可见,即使是在法制较健全的台湾地区,社会民众表达意见、参与立法的状况也并不理想。然而民众表达机制的健全再困难也要克服,其中教育法学和行政规制学者、教育专业人士和专业团体更应该承担起教育法律研究与法治文化提升任务,积极参与立法修法的实务。同时,具体立法机关与行政部门要在《政府信息公开条例》和《立法法》授权的范围与职责规定下,通报修法进程与资讯,要对学生重大权益问题“问政于民”,对包括修业年限、入学招生考试、学生申诉制度等问题广泛征求意见,并通过听证会、辩论会的方式使不同观点、意见得到制度化、常态化交流的机会。

明晰立法宗旨,加强立法规范与吸纳公众参与的三项原则其实也可以是整部《高等教育法》修法的着力点。相信随着依法治国、依法行政理念的逐步深入人心,随着法治文化日益提升,我国教育法制将逐步完善。

    本文系国家社科基金“十一五”规划2009年度教育学一般课题“高等教育系统与当代法治文化”(BIA090036)的阶段性成果。

    ①注释:台湾世新大学一名学生因所修学分二分之一不及格遭退学,经申诉、诉愿不成,向台北高等行政法院起诉,台北高等行政法院八十九年度诉字第一八三三号判決撤销原处分,命世新回复该名学生的学籍。.

参考文献:

[1]程雁雷. 必须重视和加强我国的高等教育立法[J] .高等教育研究2000,(2)

[2] 金林南.《高等教育法》的立法缺失及完善思考[J] .2002,(6)

[3] 高见.我国《高等教育法》的检讨与反思[J] .求索2010,(9)

[4]乔新生.当务之急是尽快修改《高等教育法》[N] .东方早报,2011-01-04,A23

[5] 台湾“教育部”主管法规查询系统,《大学法》

http://edu.law.moe.gov.tw/LawContent.aspx?id=FL008606

 [6]申欣旺.“行政程序立法时机已经成熟”——专访最高人民法院副院长江必新[N] .中国新闻周刊.2010,(17)

[7]颜国梁.教育法规[M] .高雄:丽文文化事业股份有限公司.2010:129-130

作者电子邮箱:jkybr@zjnu.cn

 

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